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我国刑事羁押制度的改革与完善
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福建辉扬律师事务所 林丹
 
      内容摘要: 新刑诉法实施后,我国刑事羁押问题并没有得到很好解决,超期羁押、变相羁押、羁押期间刑讯逼供的现象并没有减少,羁押率一直居高不下。本文在阐释我国刑事羁押制度所存在的种种弊端之后对此弊端产生的原因进行了反思,并在此基础上提出完善刑事羁押制度的整体性思路和目标性规划。
      关键词: 刑事羁押 超期羁押 反思 重构  
     
      刑事羁押,有的学者也将之称为未决羁押、审前羁押,是指犯罪嫌疑人、被告人在作出生效裁判之前被剥夺人身自由的状态。当前,我国的刑事羁押制度因其在运行过程中暴露出来的诸多弊端,成为理论和实务界关注的热点问题之一。2003年,最高人民法院和最高人民检察院不约而同地把清理超期羁押案件作为当年工作的重要内容:2003年7月29日最高人民法院下发了《关于清理超期羁押案件若干问题的通知》;2003年9月24日最高人民检察院第十届检察委员会第10次会议通过了《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》;此后,最高人民法院、最高人民检察院、公安部三部门又联合发布了《关于严格执行刑事诉讼法,切实纠防超期羁押的通知》。福柯说,一个为公众的利益而制定的法律,非但没有引起人们的感激之情,反而继续激起人们的不满,那就肯定有问题。
       一、刑事羁押在我国司法实践中存在的问题 
       总体上看,刑事羁押在我国司法实践中主要存在以下问题。
      (一)羁押率过高 
      笔者从历年最高人民检察院检察长在全国人大上所作的工作报告中看出,除自侦的公诉案件外,全国检察机关批准逮捕的人数远高于公诉的人数。其中,2000年批捕的人数比决定起诉的人数多出7047人,1998年多24201人,1988年到1997年十年期间,检察机关批捕的人数比决定起诉的人数多出146913人①,可见,从1988年到1997年以及1998年和2000年这十二年中,至少有十七万多的人没有被提起公诉却被检察机关批准逮捕。 这也就是说错捕人数至少在十七万以上。2002年全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人531713人,代表国家提起公诉526771人;2003年,在公检法三家的高压之下,首次出现被批捕人数少于被起诉的人数,当年共批捕764776人,代表国家提起公诉819216人。
      由于我国采取的是捕押合一的制度,被批捕的人基本上被羁押,能取保候审的人并不多,所以这些数据基本上可以说明我国刑事上被羁押率是非常之巨的,基本上被公诉的人都被逮捕后羁押。
     (二)超期羁押 
      超期羁押是指对犯罪嫌疑人、被告人的羁押超过了法律规定的期限。在我国刑诉法中具体表现为超期拘留和超期逮捕。
      1.超期拘留。超期拘留在实践中表现为公安机关拘留犯罪嫌疑人后,并不是按法律规定的期限提交检察机关审查批捕,而是根据侦查需要在理由上加以变通,延长拘留后羁押的期限。如有些地方的公安机关将普通案件提请批捕的时间延长1至7日,有些地方甚至将没有“流窜作案、多次作案、结伙作案”情形的案子也延长至30日提请批捕,把一些普通案子适用特殊期限。
      2.逮捕后超期关押。逮捕后超期关押是超期羁押的典型,其危害也比超期拘留更为严重,一般所说的超期羁押多数是指逮捕后的羁押超过法定期限。逮捕后的超期羁押既会出现在侦查阶段,也会出现在审查起起诉和审判阶段。其中以侦查阶段超期羁押最为严重。据最高人民检察院提供的数字表明,1993年1999年全国政法机关每年度超期羁押的人数一直维持在5万至8万之间,1999年达到84135人,2000年为73340人,2001年为55761人。2001年人国检察机关对超期羁押提出书面纠正意见66196人次,但截止当年底仍有7212名犯罪嫌疑人、被告人超期羁押。②
     (三)变相羁押 
      变相羁押对犯罪嫌疑人起着限制和剥夺人身自由的作用,但又不同于刑事拘留,虽然不受刑事程序法的调控,却在刑事诉讼中发挥着作用。其具体表现如下:
      1.公安机关对行政拘留的变相施用。依据法律规定,公安机关具有双重法律性质。现实中有些公安机关将行政拘留变相适用于刑事诉讼中。对于有些刑事案件,先对当事人进行行政拘留,然后进行刑事拘留以获得较充足的调查时间。而有的公安机关在检察机关决定不批捕的情况下,仍不释放被拘留人,而是将刑事拘留改为行政拘留。虽然当事人名义上被释放,实际上根本走不出公安机关的控制范围,依然处于被羁押状态。
      2.监视居住的变相执行。依照法律规定,被监视居住的人,未经批准,不得离开住处或指定的处所,不得私自会见他人。但在实际工作中,公安机关为了执行方便 ,往往把被监视居住的人集中起来,安排在指定的宾馆或其他地方,费用由当事人自行负担。公安机关集中统一管理,未经批准不得私自会见他人,也不得离开。这实际也是一种变相的羁押,只不过地点不在监狱或看守所,其效果与羁押没有什么两样。
变相羁押不受法律的控制,因而具有很强的任意性。但其对被羁押人造成的影响与羁押没有实质性区别。从本质上讲,变相羁押是权力的滥用造成的,是对羁押法定原则的违反,因而也是一种非法羁押。③
      (四)以押代侦 
      从法理上讲,羁押的目的是为了保全证据和犯罪嫌疑人、 被告人的人身,防止其毁灭证据,收买或威胁、干扰证人作证,或者逃跑、自杀以及继续危害社会。而在我国司法实践中,羁押却被作为一种重要的侦查手段广泛使用。逮捕或拘留犯罪嫌疑人往往是为了获取口供。这样,羁押实际上成为一种纯粹的侦查工具。以押代侦的另一种做法是对疑难案件的处置。有的案件长期难以侦破无法交付起诉和审判,但又迫于案件的影响和社会的压力,不敢释放被押的犯罪嫌疑人。对于这种情况,有的地方干脆对犯罪嫌疑人进行长期关押,用羁押替代侦查,并把羁押作为处理案件的一种方法。④
       二、对我国刑事羁押制度的反思 
修订后的刑事诉讼法已经实施八年有余,但实践中大量存在的羁押问题,使得我们有必要对我国的刑事羁押制度进行反思。
     (一)羁押权失控 
      任何权力都有被滥用的危险,刑事羁押权也不例外。但在现行的羁押制度中,对羁押权的法律控制显然不到位,难以保证权力行使的合理性,具体表现如下:
      1.羁押权的主体过于宽泛。根据我国现行法的规定,逮捕的决定权并不是专属于中立的法院,而主要属于具有追诉倾向的检察机关,实践中,绝大多数被逮捕的人都是由检察机关批准或决定的,法院直接决定逮捕人数甚少。另一方面,侦查机关在事实上也行使着一部分逮捕决定权⑤。也就是说,真正具有中立性的法院却不是羁押决定权的主要主体。问题还在于,在现行法中,同样能产生羁押效果的刑事拘留权则完全由侦查机关行使,公安机关的刑事拘留权几乎不受其他权力机关的控制。
      羁押权主体过多,给羁押权的控制带来诸多不便。一方面,众多主体各自裁量,难以保证羁押决定的合理性和标准的统一性。另一方面,受不同机关不同利益和倾向性影响,无法保证刑事羁押的公正性。在众多羁押权主体中,除了法院具有相对的中立性以外,检察机关、侦查机关(有时是党的纪检部门)都具有明显的追诉倾向,这样,很难保证刑事羁押不屈从于刑事追诉活动的需要。
      2.对于羁押权的行使,缺乏必要的程序规定。我国的刑事诉讼法主要是对逮捕权限在公、检、法三机关之间进行了必要划分,对逮捕决定的具体程序几乎没有正式法律规定。最高人民检察院虽然在《人民检察院刑事诉讼规则 》中作出的一些解释性规定,但这些程序性规定只适用于检察机关批准和决定逮捕,且具有书面性、行政性、封闭性和期限长等特点⑥。法律对于法院决定逮捕的程序也并没有进一步规定。
      刑事拘留则完全由公安机关自行授权、自行实施。整个过程完全是秘密的、单方的。同时,无论是拘留还是逮捕决定一经作出,即发生效力,没有最起码的审查决定程序。
      程序规范的缺位,使得刑事羁押权的行使缺乏过程性制约,进而导致刑事羁押的决定过程不具有诉讼形态,甚至不具起码的规范性。
     (二)制度设计不合理 
      我国刑事羁押除了在运行机制上存在致命缺陷外,在具体制度的设计上也存在不合理之外,具体阐述如下:
      1.羁押依附于逮捕和拘留,扭曲了羁押的性质。在我国的刑事程序中,羁押并不是一种法定的强制措施,它只是适用刑事拘留和逮捕的必然结果,是一种持续限制被拘留人和被逮捕人的人身自由的当然状态。羁押的程序和理由都依附于拘留和逮捕。
      在羁押依附于刑事拘留和逮捕的情况下,拘留和逮捕的理由就成了羁押的当然理由。而拘留和逮捕的目的显然不能等同于羁押的目的。在拘留中,对现行犯或重大嫌疑分子采取的紧急应对任务显然不需要持续的羁押来完成。逮捕中,强制嫌疑人到案也不是羁押所应当考虑的因素。因此,在羁押理由等同于拘留和逮捕条件的情况下,显然不合理地扩大了刑事羁押的适用范围。这是对羁押理由的扭曲,也是对羁押性质和作用的曲解。
      2.没有完善的羁押替代措施。羁押替代措施既可以有效改变被羁押人的处境,又可以为国家减少关押嫌疑人、被告人的费用,节约司法资源。我国刑诉法典并没有规定积极保释制度,仅在强制措施中规定了与保释制度相类似的取保候审制度,但取保候审适用的范围过窄,难以起到替代羁押的作用,很难说取保候审就是完全意义上的羁押替代措施。因为,羁押的必要性是一个变量,会随着诉讼的进程而有所变动。对于侦查阶段有羁押必要的人,到审查起诉或审判阶段就不一定还有羁押的必要。换言之,对于侦查阶段逮捕的人,在以后的诉讼阶段,也许就没有再继续羁押的必要,那么此时就应当及时变更,或取保候审或及时释放。而依照现行法律,如果是不属于法律规定的三种人,对之取保候审便会于法无据。因此,我国的取保候审并不能够起到替代羁押的作用。
      3.羁押期限混同于办案期限 。公安司法机关办理案件和对犯罪嫌疑人、被告人的羁押是两个完全不同的问题。公安司法机关办理案件的期限取决于侦查人员、检察官和法官的敬业精神、专业水平和办案经验以及具体案件的性质和复杂程度。而对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限则取决于羁押的必要性,细言之,取决于犯罪嫌疑人、被告人是否会逃跑、自杀,是否有可能毁灭、伪造、陷匿证据或妨碍证人作证以及是否会继续危害社会。因此,刑事羁押的期限与公安司法机关的办案期限应是有所区别的。但在我国刑事程序中,羁押期限与办案期限显然合而为一了。对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限不仅随着办案期限的推进而延续,而且还会随着办案期限而自动延长或重新计算。刑诉法规定的种种延长办案期限的理由,结果上同时延长了羁押的期限 。羁押期限完全依附于公安、检察机关、法院的办案期限 ,案件没办结,被羁押人很难被解除羁押。这无疑是在让被羁押人承担本不应由其承担的不利后果。
      三、完善我国刑事羁押制度的整体思路 
      造成刑事羁押问题的原因是多方面的,既有具体制度设计上的原因,也有思想观念和体制上的原因。但这些原因并不是没有主次之分的,刑事羁押制度的缺陷是最根本的原因。只有完善刑事羁押制度体系,健全其运行机制,才能从根本上改变实践中的羁押现状。具体而言,我国的刑事羁押制度应从以下方面加以具体完善。
      (一)重新配置刑事羁押权 
      羁押决定权实质应是一种裁判权,其主体应当具有中立性。在已有的权力主体中,只有人民法院具有较强的中立性,从(保护羁押决定)公正的角度看,法院是羁押决定权的当然主体。但权力主体的变动会导致整个制度的变更,这需要采取一系列具体措施,变动具体制度才能达到目的。
      1.取消公安机关的羁押权。把刑事拘留作为针对现行犯或者重人嫌疑分子的紧急应对措施,缩短拘留后限制人身自由的时间。立法上可要求公安机关对被拘留的人应当立即进行讯问,发现不应当拘留时,必须立即释放。对于需要继续关押的,应当在24小时以内将案卷材料,证据一并交由检察院审核,检察院认为应当羁押的,向同级人民法院申请,由法院决定是否羁押。这样可以使刑事拘留与羁押分离,避免刑事羁押成为侦查的工具。
      2.取消检察机关的羁押决定权,把逮捕改造成为强制犯罪嫌疑人、被告人到案的强制措施。具体作法为:(1)对于拘留后的批捕程序直接取消,改为羁押程序。即侦查机关拘留后认为应当羁押的,应将案件材料和证据移送检察院审查,检察院认为不必羁押的,立即释放,认为需要羁押的,在24小时内向同级人民法院提出羁押申请,启动羁押程序,由法院作出裁定。(2)审判阶段,原由法院决定的逮捕,直接置换为羁押程序,由法院决定。(3)对于由取保候、监视居住转为逮捕的情形,发生在审判前阶段的,按照(1)所规定的程序处理;发生在审判阶段和再审阶段的,按照(2)所规定的情况处理。(4)在嫌疑人没有到案的情况下,需要逮捕嫌疑人的,由侦查机关(或检察院侦查部门)向检察院提交犯罪嫌疑的材料和证据,由检察院批准或决定是否逮捕,并签发逮捕证。
      3.在人民法院设立刑事羁押庭,专门负责审查和决定羁押问题。羁押庭只负责刑事羁押问题的处理,羁押庭的法官不参与案件的实体审理,防止出现因先行介入案件而产生先入为主的偏见和预断。
      4.立法上强调刑事羁押的决定权专属于人民法院,未经人民法院依法决定,对任何人不得羁押,使其他任何形式的变相羁押非法化。
     (二)设立专门的羁押决定程序 
      在羁押权专属于审判机关之后,还必须确立相应的羁押程序,而脱离程序限制的羁押权仍然可能被滥用。
鉴于现行拘留、逮捕决定程序的书面性、封闭性、行政性和期限长等缺陷,刑事羁押决定程序的设计必须体现诉讼程序应有特征,使之具有诉讼构造,让嫌疑人、被告人充分有效地参与到羁押的决定过程。
      (三)健全刑事羁押救济制度 
      没有救济,权利便会形同虚设。在我国现行法律中,羁押救济制度严重缺位,现实中羁押率居高不下与此不无关系。因此,健全羁押救济制度在我国不但很有必要,而且十分紧迫。
      为保证救济的有效性,在我国有必要建立“主动救济”和“申请救济”相结合的救济体系。具体而言,可从以二方面着手:
      1.建立羁押决定的上诉和申诉制度。立法上应当明确规定,当事人对于法院的羁押决定不服的,可以在一定期限内向原决定机关的上级法院上诉,超过法定期限,如果有新的理由和证据,也可以向上级法院羁押庭申诉。对于当事人的上诉和申诉,上级法院应当就羁押的证据和理由进行审查,并在听取包括被羁押人在内的各方意见之后作出决定,必要时可开庭审理。这样,由上级法院对羁押进行再审可以避免原决定法院有错不纠的现象。
      2.建立刑事羁押定期复查制度。定期复查实际上是国家司法机关对刑事羁押进行的主动救济。结合我国的司法体制,立法上可以规定,如果执行羁押已满三个月,被羁押人在此期间既没有上诉也没有申诉,那么法院应当依职权主动进行复查。羁押已满六个月仍需继续羁押的,应当在期限届满之前,全案移送上级法院,由其审查是否存在继续羁押的理由。决定继续羁押的案件,应当至迟每三个月复查一次。在羁押期间,被羁押人也可就是否有继续羁押的必要向原决定法院申请复查。这样可以及时发现并过滤错误和不当的羁押,降低羁押率。
      (四)完善刑事羁押期限的规定 
      1.修改刑诉法第一百二十八条第一款的规定。在侦查期间,发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的,不能由侦查机关直接重新计算侦查羁押期限,而应当将新发现罪行的证据一并提交给法官,由法官重新对羁押必要性进行审查,确定羁押的期限。
       2.对于案情复杂、羁押期限届满而不能终结的案件,可以按法定程序延长办案的期限,但被羁押人可以申请取保候审,需要继续羁押的,由法院审查后决定。
      3.对于补充侦查的案件,补充侦查完毕移送检察院后,检察院重新计算审查起诉期限。但犯罪嫌疑人羁押期限并不因补充侦查和检察院重新审查起诉而必然延长。羁押期限届满后,由法院依照相关证据和是否有继续羁押的必要性决定是否延长羁押期限。
      四、结束语 
      羁押制度的改革和完善是一项系统工程,需要相关制度乃至司法体制改革与之配套和协调,还需要一个逐步实施的过程。提出一套全面可行的方案并展开详细论证,非本人功力和本文篇幅所能及。因此,本文主要针对我国刑事羁押制度的改革和完善提出整体性的思路和目标性规划,并没就其可行性和现行制度的具体衔接展开详细论证。但是,不管如何,随着中国向法治化国家的迈进,法院的地位必然会进一步提高,人权、“法律至上”的观念也必然会在人们心中扎根,此时由法院来对刑事羁押进行审查,从而给予个体权利以充分救济也就成为必然。
 
注释: 
①详见《中国检察年鉴》(1999、2000),中国检察出版社。
②陈卫东主编:《刑事诉讼法实施问题调研报告》,中国方正出版社,第23页。
③唐亮:《中国审前羁押的实证分析》,载《法学》2001(7)。
④苗永红:《公安机关违法超期羁押问题的成因及对策》,载《河南政法管理干部学院学报》2002(2)。
⑤毛磊:《司法纠正超期羁押》,载《检察纵横》2002(10)。
⑥张建伟:《对抗与和合》,载《法学前沿》第2期,法律出版社1998年版,第70页。  
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